談我國古代的監察制度
來源:系統管理員 時間:2018/4/15 點擊:4272次

 來源:中國紀檢監察雜志      

      監察制度并不是與人類文明產生而同步的。我國古代監察制度形成于秦漢時期。之前尚處于萌芽狀態,且主要是輿論道德監督,之后才有了系統制度化的監察。這是因為在我國古代,秦漢以后建立了統一的專制主義中央集權官僚制國家,為了管理地域遼闊、人口眾多的國家,就必須有代表中央在各地區、各部門實施管理的官僚,如何保持這支龐大隊伍服從中央、聽命皇帝、高效運轉而不腐敗,就需要一套嚴密的監察制度對官僚進行監督。


  我國古代的監察制度是圍繞中央集權與皇權專制這兩個方向發展起來的,具有幾個顯著特點。


  組織獨立


  組織獨立有很漫長的過程,經歷了形成、曲折中艱難前進、鞏固發展、變化調整、調整完備與嚴密五個時期。


  秦漢是形成時期。秦漢統一國家形成后,中央設有御史大夫主管監察,下設御史中丞及各類御史專掌監察。在地方上,由秦以來的御史監郡制,逐漸過渡到漢武帝時期的刺史巡視監察。東漢,御史大夫不再是監察官,御史中丞掌管的御史臺成為專門監察機構。從御史大夫到御史臺,從御史監郡到刺史巡視,這是秦漢監察制度在向組織獨立化、機構化演變。特別是西漢開始,地方監察與行政不再合署辦公,是監察脫離行政干預的標志。但是,這時的監察組織仍有很強的依附性,職能交叉明顯。例如,西漢御史大夫府與丞相府在職能上還有重疊,東漢御史臺隸屬于少府,少府屬于皇帝的私人機構,其依附性又十分明顯。


  魏晉南北朝是在曲折中艱難前進的時期。曹魏時,御史臺脫離少府成為獨立的監察機構,這是我國監察制度的一個重大變化。東晉,自漢代以來專管京師地區監察的司隸校尉被并入御史臺,又統一了中央監察權。地方上,由于刺史已轉為地方行政官,因而出現了行府州事、典簽(皇權委派)等新的監察方式。這一時期皇權衰弱,門閥勢力強大,地方監察制度時興時廢,運行艱難。監察制度在執行力上也處于低潮時期,御史甚至淪為擺設。


  隋唐是獨立化鞏固發展時期。這一時期御史臺的獨立性得到鞏固,御史臺內部組織結構與分工進一步明確、細致。唐代御史臺總管全國監察,內設臺院、殿院和察院。一臺三院分別管理內部事務、監察中央與地方百官,甚至設獄、審判。特別是對國家最高行政機關“六部”的監察加強,御史有權列席尚書省會議,“監其過謬”。對州縣二級地方行政組織則采取分為“十道”監察區為主的巡視監察。


  宋遼金元是繼承隋唐制度并根據時代變化調整的時期。宋代監察最為突出的特征是臺諫合一與封駁監察的加強,中央一元監察體制完善。我國歷史上較早形成了用以約束最高皇權的諫議、諫官制度,本屬于行政體制內部的監督。宋代諫官獨立出來,擁有了監察權,不僅對皇帝的言行進行規勸,也彈劾監察百官,而御史也擁有了諫官的言事權,臺諫合一擴大了監察隊伍。封駁本是魏晉以后逐漸形成的專門行政機構,對皇帝詔書或官僚上疏中的不當之處進行審議,糾正其失誤的制度。宋代強化了這一制度,將更多的行政事務納入到封駁監察的管轄范圍,其獨立性增強。宋代地方監察采取監司(路)與府、州、軍、監“通判”組成的兩級多元監察體制。


  明清是調整、完備與嚴密時期。明代廢御史臺設都察院,為最高監察機構。都察院的監察御史有較大的獨立性,監察中央和地方官吏。六科給事中是中央另一套監察機構,專門監察六部官員的行為,也合并了封駁、言諫監察職能在其中。六科給事中與地方十三道監察御史并稱為“科道”,這是明代監察制度的特色。清代基本沿襲明代,只是雍正將六科并入都察院,臺省合一,六科失去了對皇權及其代表軍機處的監察。


  法規完善


  秦漢以后,監察法規逐漸完善,監察從戰國時期君主的“術”中獨立出來。所謂監察法規,是對監察權力與職責的管理規定。從西漢初年《監御史九條》到中期的《六條問事》,曹魏的《察吏六條》,兩晉的《察長吏八條》《五條律察郡》《察二千石長吏四條》,北朝的《六條詔書》《詔制九條》,隋唐的《譴八使巡省風俗詔》《譴使巡省天下詔》《巡察六條》《風俗廉察四十八條》,宋朝的《御史臺儀則》《崇寧重修御史臺令》《重修淳熙類編御史彈奏格》《訓飭百司詔》《監司互察詔》等,元朝的《設立憲臺格例》《察司體察等例》《行臺體察等例》《風憲宏綱》等,明朝的《憲綱》,清朝的《欽定臺規》和《都察院則例》,我國歷史上的監察法規傳承延續,基本沒有中斷,使歷代監察有章可循。


  權力制衡


  監察設置的根本目的是對權力的制衡,防止權力濫用和腐敗。中國歷史上監察制衡主要表現在四方面:


  監察官對行政官權力的制衡。如秦漢的御史大夫,“位次丞相”“上下相監臨”,意在制衡丞相的權力。唐朝察院的“六察官”對六部的監察,是對最高行政機構官員權力的制衡。明清的都察院以及“六科”性質也是如此。這種監察使王朝行政官在權力行使時,始終受到來自監察系統的監視。


  中央對地方的權力制衡。秦漢的監郡御史、刺史,唐朝的“黜陟使”,明清的巡按御史、按察司,都是中央對地方的權力制衡,保持中央的權威。


  皇權對官僚權力的制衡。監察制度從起源開始,就打上了皇權的烙印。漢代設司隸校尉以及東漢御史臺隸屬少府,南朝的典簽,明朝的錦衣衛、東廠、西廠的設立,清朝將六科給事中并入都察院,都是皇權強化自身對官僚監控的產物。


  監察官之間權力的相互制衡。秦漢的御史與司隸校尉、丞相司直并存,西晉御史中丞與司隸校尉并存,南朝典簽與刺史并存,宋代多元的地方分級監察體制,明代按察司與御史巡按并存等,是監察系統內部互不統屬,相互制約的反映。


  指向明確


  漢惠帝時的《監御史九條》規定了對有訟者、盜賊者、偽鑄錢者、吏不廉者等九種情況的監察。漢武帝《六條問事》,規定了對強宗豪右、二千石種種不法行為六種情況的監察。曹魏《察吏六條》,規定了對民疾苦冤、墨綬以上官吏的政績、民有特別品行德才者等六種情況的監察。西晉《察長吏八條》《五條律察郡》《察二千石長吏四條》,規定了對官吏在官公廉、不飾名譽以及貪污受賄者的雙方面考察、監察。北朝的《六條詔書》和《詔制九條》,規定了對官吏行政能力,社會風化的監察,特別是將薦舉人才、教化、恤民納入了監察。唐朝《遣使巡省天下詔》,規定了問民疾苦、政刑苛弊、宣揚風化、薦拔人才等監察內容。


  這些都說明,我國歷史上的監察內容,雖伴隨時代不同而不同,但一般都有明確的指向性,而且揚善懲惡并舉。


  選用慎重


  我國歷史上的監察官是從史官中演化出來的,先天具備史官秉筆直書的稟賦。對監察官的選用既有“剛毅守節”“忠直亮節”等道德素質要求,也有關于基層經歷、專業能力、任職回避的要求。


  值得一說的是我國歷史一些時期對監察官很尊重,如東漢將御史中丞與司隸校尉、尚書令設專席而坐,被稱為“三獨坐”。唐代認為御史關系到“政之理亂”,君主要善于保護御史。這些做法和思想都很值得稱贊。(中國社會科學院歷史研究所所長、研究員 卜憲群)

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